完善公益司法保护的中国方案

为服务保障中国式现代化作出新的检察贡献

——最高检党组会研究讨论贯彻落实党的二十大“完善公益诉讼制度”要求

党的二十大报告特别强调：“完善公益诉讼制度。”这样的特别强调，让公益诉讼再次走进人们的视野。提到公益诉讼，能联想到的更多是具象化的案件——或许是万峰湖专案：最高人民检察院直接立案，三地党委和政府大力支持，协同治理、联手防控，再现一湖碧水，昔日网箱满湖、水质恶化的万峰湖，如今风光旖旎山清水秀;或许是以法之名捍卫英烈荣光的案件：某网络博主恶意诋毁志愿军英烈、某旅游博主恣意侮辱卫国戍边烈士，海南、新疆检察机关分别以涉嫌侵害英雄烈士名誉、荣誉罪提起公诉，附带民事公益诉讼，以法治维护英烈权益、捍卫英烈荣光……

时光荏苒，一系列典型案件，见证着中国特色公益诉讼检察制度的发展轨迹：2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记就此专门作了说明，突出强调“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。9个月后，全国人大常委会授权最高检在13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。2017年6月27日，全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。2019年10月31日，党的十九届四中全会进一步提出要求：拓展公益诉讼案件范围，完善生态环境公益诉讼制度。2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》再次强调：积极稳妥推进公益诉讼检察。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，全国检察机关深入学习贯彻习近平法治思想，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉狠抓落实，公益诉讼检察制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”，受到广泛关注。

新征程新起点。党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”，这既是对公益诉讼检察实践的充分肯定，更是对公益诉讼检察工作的更高期许和要求。检察机关作为国家法律监督机关和保护国家利益、社会公共利益的重要力量，如何贯彻落实好党的二十大精神，不断完善公益诉讼制度，为服务保障中国式现代化作出新的检察贡献？11月1日，一场贯彻落实党的二十大精神、政治与业务相融合的特别会议在最高人民检察院举行——最高检召开党组会，围绕党的二十大提出的“完善公益诉讼制度”的要求进行深入研究讨论，结合检察工作实际提出贯彻落实举措。最高检党组书记、检察长张军主持会议。

会议回顾了自2017年7月公益诉讼检察制度全面推开以来的工作情况：五年间，公益诉讼检察不断更新理念、完善机制、办案数量逐年稳步上升，案件范围不断拓展，办案质效不断提升——

从办案规模看，办理公益诉讼案件数量稳步提升，2018年10万件，2019年11万件，2020年15万件，2021年16.9万件。2022年1至9月，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件15.3万件，同比上升21%。截至目前，全国检察机关共办理各类公益诉讼案件71万多件。

从办案范围看，新制定或修订实施的安全生产法、个人信息保护法、军人地位和权益保障法、未成年人保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等均对检察机关提起公益诉讼作出规定，检察公益诉讼法定领域从民事诉讼法、行政诉讼法确定的生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让及英烈保护法确定的英雄烈士权益保护，即“4+1”大幅扩展到“4+9”,还在进一步规范、延展中。

从办案理念和办案效果看，最高检在2018年提出“双赢多赢共赢”理念，强调公益诉讼检察本质是助力政府部门依法行政，促进相关职能部门、主体协同合作，形成公益保护合力，共同维护国家、社会、人民根本利益。五年来，这一理念从最初的履职要求层面延展到最终效果实现层面，从对检察机关履职要求演变成多方共识，从检察机关与政府及其部门共赢扩展到立法、执法、司法整个治理共同体共赢。行政机关从最初的有疑虑担忧到支持配合，再到主动要求监督、寻求公益诉讼在行政执法手段不足时助力法治赋能，彰显党中央推进全面依法治国的巨大成效，行政机关对公益诉讼法律监督更加信任，对以法治思维和法治方式推进国家治理认识更加深刻。最高检党组提出“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”理念，要求发出检察建议后努力协调促进落实，绝大多数案件都在诉前环节得以解决。2018年以来，行政公益诉讼检察建议98.9%在诉前即得到有效整改；提起诉讼的，99.7%得到人民法院支持。

从国际影响看，公益诉讼检察制度实践成效得到国际社会广泛认同。2021年，在世界自然保护大会、联合国生物多样性大会等重要国际会议上，在最高检与越南等国检察机关交流中，公益诉讼检察制度作为中国特色社会主义司法制度的靓丽名片，获得相关国际组织、司法界人士的关注和好评。

“党的二十大提出完善公益诉讼制度，谋远虑深，意义重大！”结合公益诉讼检察工作办案情况和相关问题，大家认为，党中央要求完善公益诉讼制度，完全符合我国公益诉讼法治和检察工作实际。

“公益诉讼检察制度是中国式现代化在法治领域的重要体现！”大家认为，公益诉讼检察实践对于在法治轨道上建设社会主义现代化国家发挥了积极作用。公益诉讼检察工作这些年来一直在坚持、体现的就是中国式现代化的要求。公益诉讼绝大多数案件都在诉前环节得以解决，而且解决得很好，就是因为公益诉讼检察工作的中国特色：检察机关和政府相关职能部门都是在党的统一领导下，共同维护国家、社会、人民根本利益，推进国家治理体系和治理能力现代化。

公共利益归根结底是人民利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，是党和国家的一项重大民心工程。完善公益诉讼制度，必须“从政治上看”，进一步做实公益诉讼检察工作。怎样认识并做实“从政治上看”？会议提出“五个必须”的原则：必须始终坚持党对公益诉讼检察制度的绝对领导；必须坚定中国特色社会主义制度自信；必须聚焦解决人民群众急难愁盼的公益损害问题；必须正确处理深化改革与法治保障的辩证关系；必须促进形成全社会公益保护合力。

“公益诉讼检察工作与新时代党中央对全面依法治国的要求，与人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求相比，特别是与二十大报告提出的要求相比，还有较大差距！”大家特别提到，公益诉讼检察工作全面推开以来，整体发展中也存在一些不容忽视的问题。特别是，随着公益诉讼实践与需求快速发展，制度系统规范、体系完整协调的呼声日高，公益诉讼专门立法深受瞩望。

大家在深入讨论中凝聚共识：推进公益诉讼专门立法是完善公益诉讼制度的基本要求。公益诉讼专门立法，是深入贯彻落实党中央和习近平总书记部署、完善检察公益诉讼制度一系列重大改革决策的具体要求。从习近平总书记在党的十八届四中全会上专门作出说明，到党的十九届四中全会、《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求，再到党的二十大报告强调完善公益诉讼制度，充分体现党中央对检察机关作为国家法律监督机关和公共利益代表，在公益诉讼中肩负重大责任、发挥主导作用的制度安排是一脉相承的，对通过立法完善和保障检察公益诉讼制度高质量发展的法治要求是与时俱进的。要积极促进将公益诉讼专门立法作为落实保障“完善公益诉讼制度”的基本方式和重要内容，树立当前和今后一个时期重点围绕专门立法加强理论研究、凝聚各方共识、规范实践探索的鲜明导向。

“公益诉讼专门立法，也是满足实践发展需要，破解制度发展瓶颈的客观要求。”大家在讨论中指出，从需求导向看，公益诉讼检察法定领域呈现“4+9……”扩展态势，相关单行法持续增设检察公益诉讼条款，充分说明人民群众美好生活需求、党和国家治国理政要求，倒逼检察机关要前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进公益诉讼法律制度的完善。从问题导向看，目前，关于公益诉讼的法律规范基本上是授权性的、原则性的规定，司法解释、地方立法又有自身的局限性，无法有效解决理论界、实务界关于检察公益诉讼的法律监督属性、客观诉讼定位等制度机理方面的问题，法律规范之间不统一、不协调、不配套等问题逐渐显现，无法支撑和规范中国特色的公益诉讼诉前程序、中国特色公益诉讼检察制度、司法制度……这些情况都迫切期待国家层面系统总结实践经验、优化顶层设计、通过专门立法保障公益诉讼权能统一规范高效运行，进而保障国家法律统一正确实施。

大家一致表示，要加强公益诉讼专门立法研究，携手有关部门和专家学者，不断形成共识，争取尽快拿出凝聚各方智慧、体现中国特色、务实管用的立法研究报告和法律草案建议稿，供立法部门参考。

最高检院领导、检委会专职委员，最高检机关有关部门负责人参加会议。